公益诉讼对法律援助制度缺陷的弥补
邵吕威
律师的作用，不单单在于为其当事人就特定案件提供法律服务，而在于通过运用其法律知识，能促进社会的普遍正义。《中华人民共和国律师法》的第一、第二条明确指出，律师是为社会提供法律服务的执业人员，律师应在社会主义法制建设中发挥积极作用。中华全国律师协会制定的《律师职业道德和执业纪律规范》第四条第二款也指出：“律师应当忠于职守，坚持原则，维护国家法律与社会正义。”可见，律师应是正义、法治、公德的侍者，而不能因为金钱等原因而蜕变为当事人的“服务生”。
基于这一崇高使命，律师为弱势群体提供法律服务就成为题中之义。律师的帮助，可以有效地弥补这些人群在知识、金钱等方面的缺陷，使他们可以通过诉讼或其他法律途径，获得救济。为此，《律师职业道德和执业纪律规范》做了相应的规定：“律师应当自觉履行法律援助义务，为受援人提供法律帮助”。（第十条）“律师应当积极参加社会公益活动”。（第十二条）
就目前来看，律师对弱势群体的帮助，主要是通过法律援助制度来实现的。当然，某个律师、某些律师所基于正义感为特定的当事人免费提供法律服务，这几年也屡见不鲜。然而，这毕竟是个别的、偶然的现象，存在着很大的不稳定性。只有法律援助制度是由国家法律、法规进行规定的制度化的为弱势群体提供法律服务的途径。在近几年的实践中，法律援助制度发挥了巨大的作用，为人数众多的贫困者、民工、被遗弃的老人、刑事被告人等提供了免费的法律服务，获得了很好的社会效益。
然而，我们必须看到，目前我国的法律援助制度还存在一些不尽如人意的地方，仍有大量的需要律师的弱势群体无法通过法律援助制度而获得帮助。
首先，法律援助制度在民事诉讼和行政诉讼领域的运用受到较大限制。《法律援助条例》第二章是关于法律援助范围的规定。根据这部分的规定，我国的法律援助制度并不能充分囊括我国的所有的案件类型，它可以及于全部的刑事案件和国家赔偿案件，但在民事诉讼和行政诉讼领域，则根据案件类型而受到很大的限制，事实上，只有相当少的一部分民事案件和行政案件的原告才可以接受法律援助。该条例第十条使用了列举式的形式来规定民事诉讼领域中提供法律援助的事项范围，这种规定形式将法律援助在民事诉讼领域的运用限制在一个狭小的范围之内，即以下四类案件：（1）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（2）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；（3）请求支付劳动报酬的；（4）主张因见义勇为行为产生的民事权益的。类似环境污染案件、消费者权益侵害案件之类的案件，均不属于法律援助的范围。而在行政诉讼中，除了“请求发给抚恤金、救济金”的案件之外，并不存在提供法律援助的可能性。尽管该条第二款授权省、自治区、直辖市人民政府可以对第一款规定的法律援助事项范围以外的事项做补充规定，但实践中，省级人民政府根据该款授权，对法律援助事项的范围的拓展并不十分广阔。
其次，法律援助的必要条件是当事人“经济困难”，这不能涵盖弱势群体的全部类型。按照国际社会学界、社会工作和社会政策界达到的基本共识，所谓社会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群。学术界一般把弱势群体分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者沦为弱势群体，有着明显的生理原因，如年龄、疾病等；后者则基本上是社会原因造成的，如下岗、失业、受排斥等。从我国弱势群体的整体情况看，主体是社会性弱势群体。大体上说，弱势群体包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者、贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人。当然，这里只是简单地列举，各个群体之间实际上存在交叉。经济困难固然是大多数弱势群体固有特征之一，但是不能将之绝对化，使弱势群体简单地等同于“贫穷阶级”。有些弱势群体的形成基于非经济原因，例如被排斥在决策过程之外，对方处于垄断地位等，这些弱势群体事实上在经济能力方面可能并不“弱”。因此，现有的法律援助制度对因为非经济原因产生的弱势群体是不适用的，这未免不是一个很大的遗憾。
第三，提供法律援助需经过“申请-审查”程序，一些案件将被筛掉。由于法律援助的获得必须基于当事人的申请才能获得。一个最直接的推论就是，假如当事人不申请，则法律援助程序就无法启动。申请程序的设置赋予法律援助以“消极性”、“被动性”，使之缺乏积极开拓进取的精神。同时，对于相当一部分的“弱势群体”来讲，他们之所以需要法律援助，就在于他们缺乏法律知识，或者自身的行为能力受限制，无法运用诉讼手段来获得司法救济。对于这样的“弱势群体”来讲，要求他们去申请法律援助，还不如要求他们直接去法院起诉。与此同时，审查程序使得法律援助机构垄断了实施法律援助的认定权。从制度层面来讲，法律援助机构完全有可能会滥用、错用该项权力，将有限的法律援助资源提供给那些相比之下并不那么需要援助的人，而迫切需要援助的公民却有可能无法获得援助。我们必须认识到，对于弱势群体来说，要求他们有能力去进行有效监督例如运用《法律援助条例》第十九条的规定向司法行政部门提出异议，跟要求他们有能力自行诉讼一样困难。
第四，法律援助实行律师指派制度，无法保证其所提供的法律服务质量最优。在通过审查决定提供法律援助之后，律师与当事人的结合是通过法律援助机构的指派来完成的。对律师和当事人来说，双方都不能进行互相选择。一个最直接的后果是，当事人获得的指派律师可能并不擅长于他所涉及的案件。我国的法律援助制度要求所有的律师都必须提供法律援助，而基于目前律师行业专业化、分工化的趋势，越来越多的律师将主要的精力集中在部分法律业务领域。我们完全可以下个断语，并不是所有的律师都擅长于法律援助案件的。而律师指派制度，完全有可能是将不擅长该类业务的律师介绍给了当事人。这样的“包办婚姻”从结果来看，是不能很好地实现建立法律援助制度的目的的。
最后，必须指出，由于缺乏经济回报，很多律师缺乏足够的动力来提供高质量的法律援助服务。众所周知，目前律师在提供法律援助过程中获得的经济回报是很少的。当然，我们可以召唤律师的道德力量，使其在近似于免费的情况下，为当事人提供免费的法律服务，以实现社会正义。但是，人类的经验表明，经济力量才是最能普遍适用的、最持久的和最强大的推进力量。实践中，由于缺乏经济回报，一些律师将法律援助作为“交作业”来对待，也有些律师随着时间的延续，逐渐地缺乏热情和耐心。勿庸讳言，大部分律师在法律援助过程中提供的法律服务质量要比正常收费的案件服务质量低。
针对法律援助制度的上述弱点，新兴的公益诉讼制度可能会有相应的弥补作用。
一．公益诉讼将主要涉足民事诉讼和行政诉讼领域。公益诉讼将会与法律援助制度的事项范围存在部分重合，但仍有相当大的部分是超出于法律援助范围之外的。从目前美国、印度等国的实践来看，环境公益诉讼是一个相当重要的内容。另一方面，消费者权益保护方面的公益诉讼近年来在我国也屡见不鲜。很多学者、专家在倡导公益诉讼的时候也特别将这两方面的内容作为建构中国公益诉讼制度的突破口。而这两个方面的案件，根据目前的法律援助制度，是不提供法律援助的。这些案件既涉及到侵权的私方主体，也涉及到纵容或不制止侵权行为的政府主管部门，因此，这些案件有些可以通过民事诉讼来解决，有些则可以通过行政诉讼来获得救济。事实上，目前公益诉讼的研究也主要是在民事诉讼和行政诉讼这两个领域中展开的。因此，公益诉讼和法律援助制度可以在事项范围上产生互补的效应。
二．在经济困难以外，公益诉讼更侧重于使当事人获得诉讼行为能力。公益诉讼所针对的当事人，往往是“不特定的”多数人或者是虽然人数特定，但不知道或不愿意寻求司法救济的集体。对于后者，公益诉讼制度可以以个案作为突破口，以维护其中一个受侵害人的利益为契机，使整个集体都获得司法救济。这一由点及面的制度设计，可以促进社会的普遍正义。较之法律援助的个案正义，公益诉讼显然更高一筹。
三．公益诉讼中，律师可以主动、积极地寻求需要帮助的弱势群体。在公益诉讼的启动程序中，律师扮演了重要角色。他不仅可以主动地寻找“隐藏着的”被侵权的弱势群体，还可以进行积极的劝说工作以说服当事人运用诉讼手段来获得救济。跟法律援助制度明显不同，公益诉讼将变“当事人找律师”为“律师找当事人”。对于那些话语权被淹没的弱势群体来讲，后者将是他们的福音。因此，公益诉讼中律师的主动参与可以有效地将法律正义照耀到更多地被侵权的弱者。
四．公益诉讼中的律师擅长该领域的业务，能够提供优质的法律服务。很显然，如果对某一领域的法律问题研究不透，律师是很难在这个领域中来挖掘案件，并成功游说当事人起诉。基于律师在公益诉讼中积极、主动的行为特征，公益诉讼律师在寻找弱势群体进行帮助之前，必然已经进行了充足的业务知识的准备，部分公益诉讼律师往往是该领域中的专家。这种“自由婚姻”下结合的律师与当事人之间必然能得到最优化的配合，其诉讼行为的效率是较高的。
五．公益诉讼中存在着较大的利润空间，为律师的积极参与提供了动力。公益并不是与私人利益对抗的概念，著名宪法学
目前，我国的公益诉讼制度尚未真正建立。实践中，在全国很多地区，都出现了公益诉讼的案件。这些公益诉讼涉及面很广，对其是否属于公益诉讼在理论上也还有争议。近几年，我国的宪法学界、诉讼法学界、律师界对公益诉讼制度的建立都展开了热烈而持久的探讨。公益诉讼问题甚至成为某些学者和律师的特殊研究领域之一。
毫无疑问，律师为弱势力群体提供法律服务应该是一个不需要证明的前提。既然我们坚信律师应维护社会正义，那么根据前文对公益诉讼和法律援助在五个方面的对比，笔者认为，在总结目前零散的个别公益诉讼案件经验的基础上，建构对律师有经济回报的公益诉讼制度，对于更好地维护弱势群体的合法权益，促进社会的普遍正义，是必要的和有益的。