法官制度的中外比较研究
陆耀华
内容摘要：司法独立已经成为我国实现依法治国的一项重要方略，也是一个重要前提。然而，在众多学者对法院独立讨论得较多的同时，法官的独立也引起了人们的关注。因为司法独立的根本落脚点是法官独立。那么如何重新构建我国的法官制度，应不应该对法官分等级，也已成了争议较多的话题。
关键词：法官独立 司法行政权 司法审判权
早在1995年，第八届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国法官法》，第九届全国人民代表大会常务委员会又对《法官法》进行了修正。法官有了自己的法律，它系统地规定了法官的任职条件、录取方式、工资待遇、奖惩等一系列内容。其中，第七章专门规定了法官的等级制度。第十八条规定：“法官的级别分为十二级，最高人民法院院长为首席大法官，二至十二级法官分为大法官、高级法官、法官”。第19条规定了确认法官等级的依据：“法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限。”在此后，
一、众多学者对法官等级制度的批评
从法官等级制度规定以来，就一直存在争议，到底法官要不要分等级。按照当时起草《法官法》的权威部门的说法，法官等级是法官级别、身份的标志，是国家对法官专业水平的确认。这个等级制度，是为了增强法官的责任心和荣誉感。然而这种做法对于法官平等地享有审判权的原则来说，又如何解释呢？法官的等级是职称还是职务？法官分出上下高低又有何意义呢？这些问题引起了法学界、司法界的普遍关注。
很多专家学者反对法官等级制，指出等级制是一种行政级别的反映。这种等级制加剧了法官之间的不平等。试想，在同级法院的合议庭里，是不是级别高的法官比级别低的法官说的话分量重呢？显然不是。合议庭成员都握有一票的表决权。没有法官之上的法官，这是一个司法理念问题。北京大学的
的确，我国的等级制的实施现状似乎与现今我们正大力倡导的法官平等地行使审判权以及司法独立的理念背道而驰，已经不适应依法治国的治国方略。实际上是混淆了司法行政权的等级与司法审判权的等级。无论是同意者还是反对者，对于我国现行的法官等级制存在着一些明显的弊端这一点都达成了共识。即同意者也认为，即使继续实行等级制，也必须是经过了改进的等级制。若是仍坚持现行的等级制及其确定标准，只会带来一系列负面影响，而掩盖了其本身的闪光点。由此，等级制的存在还是有其合理性的，但是，改进也已是必不可少的了。
二、实行法官等级制的综合分析
（一）我国法院行政化色彩浓厚的原因
在我国的整个法院系统，的确充满了行政化的色彩，这一点是众多学者已经关注了的。可是，造成这样行政化色彩浓厚的真正原因是什么呢？就是因为对法官实行了等级制度吗？笔者认为，这并不是其原因，至少不是主要的原因。而其原因主要是：
1、地方对法院人、财、物的控制
尽管宪法明确规定，人民法院依法独立行使审判权，但仅指法院在从事审判工作的过程中，对法院的经费拨付、人事调动、组织关系等还都是由地方负责的。在法院的财政管理方面，法院的经费主要是由地方财政供给的，这就把法院与地方扯到了同一利益起点上。地方的财政收入好坏与法院中的办案经费、设备、人员工资、福利等可谓是息息相关。于是，法院本身的利益与地方的利益结成了相互依附的锅与碗的关系。在法院的人事管理方面，司法工作是一项专业性要求很高的工作。司法人员不仅要具备良好的政治素质，而且要有优秀的业务素质和道德素质。然而我国实行的是党的地方组织领导地方司法机关的形式，各级法院对同级人大常委会负责并受其监督。各级法院院长、副院长、正副庭长、审判委员会委员由同级党委提名，由同级人大任免，甚至一般干部的调动也要接受党委的审查。这种模式下，党委往往片面地考察法官的政治素质，而无法全面考察其业务素质，或是将业务素质放到次要位置。这对逐步提高司法队伍的专业化水平是不利的，而且各级法院仍受地方政府的掣肘，那么司法独立只会是一纸空文，也更容易滋生地方保护主义，与司法的统一性和公正性背道而驰。
2、法院内部上、下级行政式的管理
在上、下级法院之间，法律明确规定是监督、指导的关系，然而在实践中，许多下级法院为了减少上诉率，或是推卸自己的责任，往往在判案前就“请示”上级法院，汇报案件审判情况，而上级法院也经常“指导”下级法院如何判案，俨然如行政机关之间的领导关系。这种做法极大地破坏了审级制度，使当事人的上诉流于形式，既影响了下级法院的独立自主性，更侵犯了当事人的诉讼权利。
第一，在同一法院中，法官的管理深受行政管理的影响，完全是采用行政管理中的模式。对一个不担任行政职务的普通法官来说，在他上面还有着一层层的领导---庭长、主管副院长、院长、审判委员会。这些领导不亲自参加审理，但都有在一定范围内对案件的审理做出批示或提出建议的权力，审理和判决发生了分离，使得司法决策的主体不清，淡化了主审法官的责任意识，从而也难以追究责任。这种司法行政权主导司法审判权的状况最后真正损害的还是当事人的利益。
德国的司法部享有对法官的职务监督权，但是其法官法第26条规定：“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督”。并且即使法官履行职务时违反了法律，对此进行的批评也不应该削弱其独立性。在德国由专门的纪律法院来处理法官与其上级对某一项监督措施是否影响法官独立这一难题。法院院长会因为擅自修改一个法官的判决理由书，而非判决本身就被纪律法院视作损害了法官的独立性。这种法官独立性的捍卫无疑会大大增强法官裁判时的内心确信，有力地保证其判决的公正性。
在法院的内部，司法行政权和司法审判权是完全不同的。前者主要是对法院内部的人财物进行管理的权力，是保障法院的各项活动正常运转所必需的，这种权力是由院长、副院长、庭长以及党委等领导享有并行使的。而后者则是由每一个法官具体享有的。正副院长、庭长也是法官，享有的是和其他法官同等的审判权，而党委的主要领导对象是本法院的所有党员，可对法官党员的党纪进行监督审查，而不应介入法官党员的司法活动。司法行政权在行使的过程中，具有行政权的一般特点，符合下级符合上级的原则。美国联邦法院系统除了主要由行使审判职能的机构组成外，还有一些负责内部事务行政管理的机构或组织，他们发挥着重要的管理作用和辅助作用。因此，普通法官必须服从领导针对法院人财物的管理。而在某一具体案件的审判过程中，则应该不受领导的干涉，独立行使审判权。在这一点上，正如马克思所说的：“法官除了法律就没有别的上司”。为了保障司法行政权的行使不介入到司法审判权的领域，我国可以借鉴国外的一些做法，设立法官会议，由全院的法官组成，共同参与司法行政事务的管理，也是司法行政的最高决策机构。这样有利于区分法院中领导的行政职能与审判职能，使得行政与审判有条不紊地同时进行。
（二）对法官分等级的必要性
1、 英美法系和大陆法系的法官等级制度
在英美法系国家，法官的选任资格和晋升资格之间的区别已相对淡化和归于统一，并不是严格地由下级法院法官向上级法院和最高法院升迁。在英国，从12世纪开始至今，就有从出庭律师中任命高级法院法官的惯例，几乎所有的法官皆从律师中选拔而来，法官资格由法律明确规定。出庭律师往往在其事业的顶峰进入司法界，其中绝大多数已经是皇家大律师。获得高等法院或者更高级法院的法官任命是由于其声誉和引人注目的成就，而不是在低等法院任职的期限和审判业绩。即使法官调入了更高级的法院做法官，也不是企图增加收入。事实上，上下级法院中的法官的薪金之间的差异是很小的。英国法院和法官的一个重要特征是富于弹性，法官可依合理调配，而互相调配的主要依据就是法官的等级。在大陆法系国家，传统上一直将法官作为公务员管理。如德国，法官共分十级。最低级比特级公务员最低级的工资略高。最高级比特级公务员最高级工资略低。可见，在国外，法官等级制度还是得到很多国家认可的。
2、在我国必须对法官分等级
笔者认为，法官是可以分等级的。等级制的存在也是有其合理性的一面的。看我国的管辖制度，我们暂且不论地域管辖，就级别管辖来说，确定级别管辖的标准也就预设了这样一个前提，即不同等级的法院有着不同的职能，处理不同的案件。中级人民法院对基层法院的工作进行监督、接受不服基层人民法院的判决的上诉，对基层法院的请示作出批复等等。高级法院监督其所辖范围内的所有法院。最高人民法院则主要审理全国范围内的大案，以及对法律作出解释或是答复下级的请示，保证法律在全国的统一实施。由此可见，整个法院系统中上下级法院是监督与被监督的关系。在我国诉讼法的规定中，确定级别管辖一般以案件的性质、案件影响大小为标准来确定。因此，不同等级的法官也就从事着不同的工作，处理的案件的性质以及影响大小也是不同的。即使我国不实行法官等级制，实际中法院的级别的划分也就已经在一定程度上给法官分了等级。
从公共行政学的角度看，官僚制和行政制在一定程度上是组织社会所必需的，法院的管理也概莫能外。司法本身的特征，如司法的最高权威以及司法系统内部的最高权威，包括等级制在内，级别本身就预示着一定的等级，法官之间人格的平等不一定意味着地位的平等。反对实行等级制的学者在一定程度上就是认为等级制是对法官的人格进行分等级，而事实上，法官的人格是平等的，这与法官的地位以及在某些方面的待遇是不相等同的。我们保证法官人格的平等，但是我们还是要给法官分出等级，以使我们的司法相对于立法和行政来说具有其应有的权威。
（三）如何确定法官的等级
确定法官等级的标准问题与是否需要确定法官的等级是同样重要的。因此，这个标准是否公平合理在一定程度上决定了人们对法官等级制的争议，从而关系到了这个制度的存废。根据我国《法官法》第19条的规定，确认法官等级的依据是法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限。我们不妨来对这个五个标准一一加以讨论。
“所任职务”，顾名思义，即法官所享有的司法行政权的大小。这样来看，职务高的，行政权就大，法官等级就高，而职务低的，行政权就小，法官的等级就低。这一点笔者不敢苟同。司法行政权与司法审判权是相互平行的两个体系，它们的大小并不存在一一对应的关系。法官的等级是用来确定案件的管辖的，在确定之后，每个法官所享有的审判权是相同的。法官的等级若以司法行政权的大小来确定，则必然导致司法行政权大的人所处理的案件也是性质严重而且影响力大的。可是，享有较高司法行政权的人可能在行政管理方面很优秀，可论及其审判案件，则不一定。从而又使司法行政权介入到了审判工作中，导致了行政化色彩浓厚。因此，以所任职务作为一个尺度是不合适的。
“德才表现”是确定法官等级的一个重要因素。因为，作为法官来说，他手里握的是一把双刃剑。而有崇高的“德”是法官行使审判权时的内心保证，保证案件得到公平公正的判决。而“才”则是与“德”不可分割的。法官所必须具备的素质即是“德才兼备”。“德”促使法官正确使用双刃剑，而“才”保证法官懂得如何使用。两者缺一不可。
“业务水平”也是一个必备因素。法官的专业水平以及其他各方面的素质，如对社会的敏锐的洞察力、逻辑分析能力、语言表达能力以及对法律的理解的深刻程度等等都包括在法官的业务水平之内。对于复杂的案件，若是法官的业务水平不够，只会使案件越审越乱，或是长期审理却不能有所收获，或是糊里糊涂就判决。由此，业务水平显得尤为重要。在我国采取全国统一司法考试制度前，对法官采取的是门内考试，而且对法官的专业要求并不高。法官的学历普遍很低，有很多法官并不是法律科班出生。因此，我们在对法官予以分等级时，其业务水平应是考察的一个很重要的因素。
将“审判工作实绩”作为一个标准引出了另一个问题，即要客观地评价和衡量一位法官的审判工作实绩，又以什么作为标准呢？因此，这个标准本身就是待定的，不具有可操作性。但是，我们可以在对法官进行业务水平等方面的考核时考察其审判工作实绩，至少可以反映出该法官能否胜任现在所从事的工作。
“工作年限”与法官等级其实并没有必然的关系，我们可将其作为一个次要因素。一般来说，“工作年限”可能在一定程度上反映了法官的经验的多少。但是，因为我国并不是判例法国家，经验要求对我国法官是处于次要地位的。但又不能说毫无作用，根本不予考虑，因为，资深的法官所作出的判决无疑是更容易令人信服和接受的。
总的来说，评判法官的等级的标准可以分两个层次：主要因素和次要因素。德才表现和业务水平是重要的参考标准，而审判工作实绩作为日后的参考，可以将其与工作年限一起作为次要因素。所任职务则不予考虑。对我国现有的标准一一评价筛选之后，我们不难发现，这些标准的局限性不可避免地给现有等级制披上了一层行政化的面纱，是导致学者们主张取消等级制的重要原因。笔者主张等级制，但更为重要的是，要继续实行等级制，首先一步工作就是对评价标准进行修改，只有这样，才能保证等级制得到更好的执行，发挥其应有的作用。
（四）法官等级制的其他配套措施
1、确立法官独立制度
学理上，可将法官独立分为三个方面的内容，或者说从三个方面来保障法官的独立。首先是法官的职务独立，指“法官就其裁判行为不但有行动的自由，也有不受他人指示或命令的自由”；其次是法官的身份独立，指“除非法律规定，禁止在未经法官本人同意的情况下，变动其身份地位或予以调动他职等”；最后是法官的内心独立，指法官应具备排除各种干扰，做出理性、客观裁判的意识和能力。
在确立了法官独立原则的前提下，我们再对法官予以分等级。两者并不矛盾。因为只有法官独立，那么对法官分等级才能真正与法官制度的行政化划清界限。由此我们也可以看到，法官独立这一原则对于我们实行法官等级制的重要意义。
2、增加办案透明度，加强监督
孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。由权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”所以，“要防止权力滥用，就必须以权力来制约权力。”在充分肯定法官的独立的自由裁量权的同时，还必须要求法官办案透明化，让法官的行为置于众目睽睽之下，而不是让法官成为一个自动售货机，一边输入事实和法律，另一边出来判决结果，全然不顾其过程和具体内容。法官应该将其判案过程公开化，变黑匣子为透明盒。应该来说，对法官的监督可以分为社会监督和法院系统内部监督。社会监督主要是通过舆论监督和人大监督。而法院系统内部应该一改以往名为监督实为干预的做法，而只是对法官是否有违法乱纪行为进行监督，若发现在审判的过程中法官有不法行为，就应该追究其责任，但不应该对其判决结果进行干预。
3、实行错案追究制，分清责任
错案追究制实行了多年，但是，我国的审判体制是行政式的领导，法官主审案件，实质上有定案权的则是不同的上级行政领导或审判委员会，一旦发生错案，错案的环节和原因往往难以辨别，大家负责则是大家都不负责，责任的分散使得追究制成为空话。如前所述，现在通过对法官录用、考核、培训、淘汰、晋升制度的改革，法官队伍将呈现出少而精的良好局面，在此基础上就可以放心地将审判权完全交给这些合格的法官，建立法官责任制，使法官有职有权，独立、全面地负责对案件的处理，在真正意义上做到法官独立行使审判权。笔者在此有必要声明的是，本文所指的错案追究制，不是说，案件经过了上级法院改判就是错案，因为在法官审判的过程中，完全可能由于对法律和事实的理解不同而导致案件的审判结果不同，而是在出现了程序上的不完善等问题时所采取的做法。法官在其自由裁量权范围内的各项判决都不应该横加干预。
4、建立非经法定程序，不得对法官进行罢免的制度
要求法官独立，就必须消除法官的后顾之忧，对其职业、待遇、地位等给予充分的保障。若是法官的饭碗都得不到保障，何谈其独立呢？若是法官坚持自己的内心确信而不顾来自各方面的压力，导致的却是自己也被迫下岗，还如何要求法官义无返顾地去追求正义呢？如果法官都不追求正义，社会还如何能保持良好的秩序呢？这一系列问题都是值得我们去深思的。法官应该与社会保持一定的距离，才能树立司法的权威。法官的职责是为社会带来公平、正义，而不是整天为了自己的生计而奔波，为了自己的饭碗而整天提心吊胆。因此，我们应该在法律中对法官的罢免制度加以明确而严格的规定，非经法定程序，任何人都不能随意罢免法官，随意对法官进行人事调动等等。
法官惩戒弹劾制与法官身份保障制可以说是一个问题的两个方面，即一方面赋予法官崇高的社会地位，让法官不仅仅是一份职业，更是一种社会荣誉，一种超越金钱，能够满足其内心的成就感与价值感。从相反的一面看，这样一个受人尊敬、注重独立的职业，应当是一份稳定的职业，其身份的解除必须经过法定的程序。
三、结语
笔者赞成对法官分等级。在此，法官的等级是其职称，等级的高低与行政上的等级是无关的。不同等级的法官在司法审判面前是平等的。正如法院的级别管辖一样，不同等级的法官审理难度不同的案件，真正做到量体裁衣。对普通案件根据难度由各级法官自行负责，而不必经过领导的“层层把关，层层审批”。对复杂案件由院长提交审判委员会讨论决定，由院长主持。一来可以减轻院长的负担，因为院长还担任着司法行政方面的责任。二来也可以确保复杂案件能公正有效地处理，发挥集体智慧。另外，解决法官的待遇问题时也可以将其等级作为一项参考标准。实行法官等级制后，法官的等级决定了法官所处理的案件的难易程度和影响大小，而这无疑都需要法官有扎实的法律专业知识和良好的心理素质，能够正确面对舆论，作出公正的判决。如此，也就相当于法官的等级决定了法官的薪金待遇。而在上下级法院的法官之间，并不存在上级法院的法官就比下级法院的法官素质高，而要依照其等级来判别。在上诉案件的审理中，主审法官的等级一定要比一审时主审法官的等级高，如此才能保证案件的审理质量。
俗话说：“徒法不足以自行”，只有建立一整套符合中国国情的、科学的、规范的、切实可行的法官管理制度，才能真正地保证和提高法官的素质；只有有了一支高素质的法官队伍，法律的真正实施才有了可能；有了法律的真正实施，才能实现司法公正；有了司法公正，才能切实维护公民的合法权益，保持社会安定，保障经济发展，真正为改革开放保驾护航。
参考书目：
1、《论法的精神》上册，孟德斯鸠 著，张雁深 译，商务印书馆1961年版
2、《司法改革热点问题研究》，刘立宪 张智辉 主编
3、《司法改革研究》，王利明 著，法律出版社2000版
4、《中国司法体制的症病何在》，唐浩文，载《中国律师》1997年第十期
5、《司法独立与法院组织机构的调整》，载《中国法学》2000年第二期
6、《也谈司法体制改革》，载《中国律师》1998年第七期
7、《中国审判方式改革理论问题研究》，曹建明 主编，中国政法大学出版社
8、《民事诉讼程序改革热点问题研究》，田平安 主编，中国检察出版社
9、《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，章武生 等著，法律出版社
10、《民事司法改革研究》，齐树洁 主编，厦门大学出版社
11、《刑事诉讼法学》，谢佑平 主编，复旦大学出版社
12、《英国民事诉讼与民事司法改革》，徐昕 著，中国政法大学出版社
13、《美国民事司法制度与民事诉讼程序》，汤维健 著，中国法制出版社
14、《比较民事诉讼法初论》，沈达明 著，中国法制出版社
15、《外国民事诉讼法》，乔欣、郭纪元 著，人民法院出版社
16、《程序、正义与现代化》，宋冰 编，中国政法大学出版社
17、《民事诉讼原理》，潘剑锋 著，北京大学出版社