村民委员会选举失败的对策
朱中一
按照目前《村民委员会组织法》的规定，村委会通过选举从村民中产生。该制度符合村民自治直接民主的要求，应得以维持。但是实践中可能会基于各种原因而导致选举失败，即通过《村组法》规定的选举程序无法产生村委会。针对这种可能性，在《村组法》修改时，应增加由乡镇人民政府聘任村委会的制度作为补充形式。
一．《村组法》关于直接选举的规定中包含着产生选举失败的可能性
按照目前《村组法》的规定，村民委员会产生是由村民直接提名产生候选人，然后由村民通过直接投票的形式产生的。在候选人提名和投票环节，以下三种情况的出现会导致选举失败，而现有的制度安排无法有效解决。
第一种情形，被提名候选人拒绝参选。《村组法》第十四条规定：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”。这一规定从正面规定了候选人由村民推选，照顾到村民选举直接民主的要求，但并未考虑到候选人的主观意愿。实践中不能排除被村民提名的候选人不愿意参选，不愿意担任村委会职务的可能性。
一般来说，由于村委会本身在村庄中行使着公共权力，进入村委会意味着可以获得对村庄内资源的支配权，参加村委会的选举总的来说，对于村民是有诱惑力的。当选村委会成员，除了可以获得固定的经济补贴外，更重要的是他们可以在一些村务的安排上获得“额外”的收益，例如，可以在土地、山林、水面等村庄自然资源的的发包过程中获得较好资源的承包权，可以在计划生育的指标分配中照顾自己的家庭和亲戚朋友。但是，对于某些经济条件恶劣，缺乏优良自然资源的村庄来说，这些好处是不存在的，这样，村委会的职务会显得缺乏诱惑力。
另一方面，当选村民委员会成员必定会产生一定程度的损失。首先，做个“村官”意味着要牺牲大量的时间精力来应付村委会的工作，这构成了“机会成本”。同时，村委会承担着协助乡镇政府完成收缴乡统筹款的收缴任务。这实际上是一个非常困难的任务，因为它需要通过按家按户地收缴才能完成，往往容易得罪乡亲，而且事实上通过逐户收缴的方式，实践中存在着难以从完全收齐的情形。为了完成上级的收缴任务，有些村委会的主任不得不用自己的收入来进行贴补。这样一来，当个“村官”就成了吃力不讨好的事情。因此，假如这部分成本没有足够的收益来弥补的话，被提名的候选人就必然不愿意参加村民选举。
选举和被选举当然都应该是自由的，非要让不愿参选的候选人当选，显然不合理。通过做“思想工作”等非强迫手段也许能够解决这个问题，但却并非有效、恰当的途径。实践告诉我们，经济因素是最有力的推动力。如果当选村官不仅无利可图，甚至还会蒙受损失的话，再好听的说教都缺乏足够的动力。
第二种情形，村民对选举态度冷漠，不参加投票，导致无法满足过半数参加投票的要求。由于各种原因，一些农村已经出现了选举冷漠的情况。例如，一些村民觉得选举被政府、家族势力或者其他的组织所控制，参不参加选举，结果都是一样。《村组法》规定：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效。”如果参加选举的村民不足半数，就不得不再次进行选举，一直到满足过半数的要求。然而在理论上，我们完全可以假设，原来不愿意参加选举的村民，未必愿意再参加重新举行的选举，这样的话，完全有可能无法完成选举工作。同样，如果通过强迫手段或者利益机制来提高选举参加人数，也有违“村民自治”原则，会导致选举结果走样。
第三种情形，不同候选人的支持者势均力敌，无法产生过半数的选票。《村组法》规定的当选规则采取了“绝对多数规则”。假如候选人人数在三人以上，绝对多数规则是会产生选举僵局的。因为当候选人的支持者人数相仿的时候，任何一个候选人所得到的票数都不可能超过参选人数的半数。
当然，选举失败并不普遍，它具有偶发性。一方面，目前村集体毕竟还拥有土地等自然资源，当选村官可以获得对这些资源的支配权，被提名的候选人往往还是希望当选的；另一方面，基层政府也会使用各种手段来保证选举的正常举行并产生选举结果，尤其是我国每个村都有自己的党组织，可以成为村委会选举的组织资源和骨干力量。但是，只要存在选举失败的可能性，那么，在立法上就有必要为选举失败后如何产生村委提供制度途径，否则，一旦出现选举失败，实践中就将无法可依。
二．针对上述三种情况，有两项对策
如果出现选举失败，反复多次地重复原先的选举程序是不足以解决问题的。因为既然在原先的选举程序下，无法产生候选人，参选选民未过全体选民的半数，那么，在同样的程序下，结果很可能还是一样的。
因此，在制度设计上，必须在现有的选举程序以外，提供不同的程序规则进行补充。只有这样，才能在保证选举程序合法性的前提下，为选举失败找到有效的解决方法。
（一）增设乡镇人民政府直接任命村民委员会的制度作为村民委员会选举的补充形式
我国台湾地区《地方制度法》的规定可资借鉴。该法第59条规定：“村（里）长选举，经二次受理候选人登记，无人申请登记时，得由乡（镇、市、区）公所就该村（里）具村（里）长候选人资格之村（里）民遴聘之，其任期以本届任期为限。”这条规定，直接针对没有候选人参选的情况。台湾的村长选举采取候选人登记制度，即愿意参加村长竞选的人可以申请登记，然后作为候选人参加选举。这个制度设计与《村组法》规定的由村民直接提名的候选人产生方式存在巨大差异，申请登记制度更注重候选人的个人主观意愿。假如某人不愿意当选村长，他就不会成为村长候选人。在无人参选的情况下，乡镇一级的政府组织就有权遴聘村长。当然台湾地区的村（里）长待遇不菲，不仅享受公务员的薪金报酬，而且可以免交所得税，每次选举都有人积极报名参选，因此在实践中，台湾地区也并没有出现由政府遴聘的村（里）长的情况。可见，台湾《地方制度法》中“遴聘村长”规定，也不过是“以防万一”而已。
尽管由政府直接提名村委会成员在形式上有违村委会实行“民主选举”的基本要求（《村组法》第二条），但这是一个最直接有效解决问题的方法。而且从理论上来讲，既然村民自己无法完成选举任务，那么也就意味这他们“暂时”放弃了自己选择“村官”的权利，或者也可以说是他们“暂时”没有自治的能力。在这个前提下，除了由基层政府提供一个“村委会”
以外，没有什么更好的办法了。
（二）对于因绝对多数规则引起的选举僵局，可以采用相对多数规则作为补充
所谓相对多数规则就是通过比较候选人得票数，得票数多的候选人当选的规则。相对多数不要求“过半数”，而只要比较不同候选人的得票数即可。虽然民意基础较绝对多数规则略显薄弱，但毕竟是以得票多者当选，因此，未尝不是一种反映民意的做法。
三．必要的监督措施也应同时进行规定
必须强调的是，上述两点对策，都是补充规则。目前《村组法》所规定的选举程序是按照直接民主要求来设计的，必须在实践中得以坚持。只有在选举失败的情况出现时，在乡镇政府以及基层党组织的指导、劝说等手段用尽后，才能使用上述两项对策。
尤其是在增加了“聘任村委会”的规定后，最需要控制的就是乡镇政府可能会滥用这个“聘任权”。
村委会承担着很多政府交办的任务，这些任务往往包括向农民收费、组织农民参加劳动等等。由于村委会在《村组法》框架下，已经由原先的政府“指派”的组织转变为村民“
民选”的组织，其地位和立场发生了根本的转变。一些乡镇政府已经觉得，民选的村委会不象以前那么“听话”了。基于这种考虑，乡镇也采取了很多手段来保证在农村的政令畅通。目前的“两委矛盾”等农村焦点问题都是由于村委会价值立场发生转变后产生的。因此，假如要增加聘任制的规定，以弥补选举制度存在选举失败的弊端，就必须防止政府“反客为主”，故意导致选举失败，然后引用聘任条款，在农村安排“听话”的村民组成“村委会”。
这种监督措施主要应从强化村委会选举的程序规定入手。政府在村委会选举过程中，只能是一个旁观者、监督者，而不能是一个参与者。不过，这涉及另一主题，本文就不展开了。
四．结论
（一）在《村组法》第十一条中增加一款
该条现在是这样规定的：
“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”
我认为应在该条中增加一款，规定村委会经直接选举无法产生时，得由乡镇政府聘任村委会成员。
建议将《村组法》第十一条修改为：
“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得干预和破坏村民的选举活动。
村民委员会主任、副主任和委员，通过村民直接选举无法产生的，应由村民选举委员会再行组织选举。如仍无法产生村民委员会主任、副主任和委员的，由乡、镇人民政府在符合村民委员会主任、副主任和委员任职资格的村民中聘任村民委员会主任、副主任和委员。
村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”
（二）修改现行《村组法》第十四条第二款
该款目前是这样规定的：
“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”
在该款中应加入相对多数规则。
建议将《村组法》第十四条第二款修改为：
“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。如候选人均未获得参加投票的村民的过半数的选票，则应重新进行投票。重新投票以两次为限。如经重新投票仍无候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，则得票数最多的候选人当选。”